PPP模式中的政府付費不是政府購買服務(wù)

PPP推廣三年多來取得了很大成績，但PPP仍然處于探索階段，也存在著這樣或那樣的一些問題，最近部里連續(xù)出臺50號文件和87號文件，引起市場很大反響，同時也引發(fā)了一些困惑。其中有兩個問題需要厘清概念。

第一，規(guī)范運作的PPP項目融資不是政府債務(wù)。PPP大規(guī)模推廣始自2014年財政部出臺的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見稿)》，后被廣泛稱為“43號文”。大家俗稱“開前門，堵后門，修圍墻”。

這個前門是什么呢？43號文里明確指出，地方政府解決資金不足的問題有三條途徑：第一發(fā)行一般債券，受一般預算的約束；第二發(fā)行專項債券，受專項預算的約束；第三是推行PPP模式。因此，自43號文之后，我國開始鼓勵在多領(lǐng)域推廣運用PPP模式。

但是，前門打開了，后門堵死了，許多PPP項目一哄而上，導致亂象叢生，又產(chǎn)生潛在債務(wù)風險。所以，出臺50號文件，旨在將圍墻修得更高、更牢固，使前門敞得更寬。

規(guī)范的PPP運營中，項目公司負責貸款融資，并且不能由政府擔保；政府僅負責監(jiān)督項目的可使用性以及穩(wěn)定的收益。如果項目運營不穩(wěn)定，政府可拒絕付費。從這一過程來看，PPP融資不能叫作政府債務(wù)。

第二，PPP政府付費模式不是政府購買服務(wù)。87號文件明確規(guī)定不能變相以政府購買服務(wù)方式違規(guī)融資，很多地方政府PPP部門負責人由此感到困惑:PPP中的政府付費模式不能再使用了嗎？這是一個誤讀。

按收費對象劃分，PPP回報社會資本方機制分為兩大類：一類是使用者付費；一類是政府付費。政府付費類項目中還有一種是使用者付費不夠時，由政府支付或者補貼。

PPP項目當中政府支付責任不能超過本地公共預算支出的10%，而政府購買服務(wù)并無10%的約束。另外，金融服務(wù)、銀行貸款更不是政府購買服務(wù)，不能混為一談。

為何出現(xiàn)誤讀？一些地方將PPP模式中的政府付費機制習慣性表述為政府購買服務(wù)，這就混淆了政府購買服務(wù)的概念。政府購買公共服務(wù)是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財政資金的使用效率，改善社會治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化、個性化需求。

舉例說，在現(xiàn)實當中，建設(shè)保障房、廉租房可以通過政府購買服務(wù)的方式，也可以通過PPP模式。政府購買服務(wù)方式是，政府可以從社會上的開發(fā)商或者個人手里購買房屋，然后提供給符合條件的低收入居民；房子建造的地址、形式則由企業(yè)自行決定。PPP模式的政府付費形式則是，政府選擇合伙人，合伙人按照政府要求建一批保障房，由建設(shè)者項目管理方來提供給符合條件的低收入人群。當然租金非常低，政府會作適當補貼，滿足社會資本方合理的回報，若干年之后，這些房屋就會無償交給政府。

未來如何避免PPP模式違規(guī)融資？很簡單，今后無論是真正的購買服務(wù)還是采用政府付費的PPP模式，只要規(guī)范操作就不會混淆，都不會導致以政府購買服務(wù)或PPP模式之名行政府融資之實，不會違規(guī)增加政府債務(wù)。